新一輪財稅體制改革:中央和地方關系的重大調整

發表時間:2018-07-03 16:28作者:小壹君

2016年5月1日,國家稅務總局局長王軍(左二)在北京視頻連線全國各省份稅務機關了解各地稅制轉換首日納稅人開票情況。圖/新華

  財稅體制改革:中央和地方的進一步磨合

  本刊記者/趙一葦 賀斌 姜璇

  本文首發于總第858期《中國新聞周刊》

  中國的財稅改革史上,幾乎每一次稅收征管的改革,都是一次中央和地方財權的博弈。

  “如果說稅制改革是機械變化,各個零件安好,能夠靈活運轉就行,那么財政改革就是化學變化,收支平衡是第一位的,收入的增減反在其次。”中國財稅博物館首任館長、原浙江省財政廳廳長兼地稅局局長翁禮華用一個生動的比方,向《中國新聞周刊》解釋了財政和稅制改革的關聯和異同。

  近幾年,全國人大財經委員會副主任委員、國家發改委原副主任彭森在全國人大財經委工作的會上幾乎每年都提稅改的問題。他認為,應該加快推進中央和地方事權財權的劃分,特別是轉移支付制度亟須改革。

  中央與地方的艱難談判

  在1949年到1979年的30年間,中國的財政體制總體上實行“統收統支”的體制,輔有短期實行過的收支掛鉤和收入分成型的財政體制。這種財政體制將全國的絕大部分財力集中在中央,由中央統一核撥各級政府的開支,地方僅享受地方稅收和一些零星收入,無權留用其他收入。

  隨著改革開放的開啟,“統收統支”的財政稅收體制已經不適應經濟發展的需求。自上世紀80年代改革開放之后,農村聯產承包責任制的興起推動財政上實行“分灶吃飯”的財政體制改革,開始實行包干制。稅收由地方負責征繳,超過收入基數的增量部分,按一定比例上繳中央財政。從前的中央財政統一平衡調度改為各地方財政自求收支平衡。

  大包干體制對激發地方和企業的活力發揮過一定的積極作用。但是,中央對地方的各類包干體制,實際結果是“包死了”中央財政。在這種體制背景下,富裕地區有稅源但不愿多收,寧可藏富于企,因為如果多收,超過部分就要與中央分成。

  從1980年代末到1990年代初,包干制在短暫地發揮積極作用后,逐漸顯露出弊端,并成為之后分稅制改革的導火索。由于信息不對稱,中央不掌握征稅的具體信息,地方通過各種減免企業稅收、虛報虧損等機制截留中央稅款的現象頻頻出現,致使中央財力不足。

  中央緊張的財政狀況在1993年達到頂峰。中國財政部數據顯示,中央財政收入占國家財政收入的比重和國家財政收入占GDP的比重,從1985年的39.68%和22.79%,到1993年分別降為22%和12.6%。改革迫在眉睫。

  分稅制改革設想實際是從1993年開始的。全國人大財經委員會副主任委員、國家發改委原副主任彭森在接受《中國新聞周刊》采訪時回憶,當時朱镕基已經從上海調回北京,擔任國務院常務副總理,主持國務院工作。彼時中央財政吃緊,全國四千多億元的預算收入,中央集中不到一千億元,“這一千億要維持國家政府運轉,還要建設國防,維持社會發展”。

  如何處理中央與地方的關系,理順中央與地方的財權和事權?1993年7月,時任國務院副總理朱镕基在全國財政會議上首提分稅制改革的想法

  根據改革設想,在稅制改革的基礎上,將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。而一個重要的目標,就是增強財政的再分配能力和中央財政的宏觀調控能力,具體要求是提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重。

  地方財權顯然受到影響,改革阻力可想而知。1993年9月,朱镕基帶領國家體改辦、財政部、國稅總局及銀行的60多位干部到省、市、自治區進行談判。

  彭森告訴《中國新聞周刊》,當時他作為體改委綜合規劃司副司長,也參與了這些談判。朱镕基一行先去了海南省。用彭森的話說,他們到海南是“虛晃一槍”,畢竟海南的收入少。從海南回來后,他們又去了廣東、山東和江蘇,這幾個稅收大省才是“重頭戲”。

  與廣東的談判是一場“硬仗”,談得比較艱苦。朱镕基一行在珠島賓館住了十幾天,就落實改革方案算細賬。時任政治局委員、廣東省委書記謝非,談起分稅制改革情緒激動,“中央給廣東特殊政策的承諾是十年,包稅制要干到本世紀末。取消包干制,還要不要在20年內趕超亞洲四小龍?”對此,朱镕基解釋分稅制改革方案,講中央的財政困難,盡快建立新的財政體制和稅收體系,希望廣東能在這方面帶個頭。

  兩個月時間內,朱镕基一行走訪了13個省、市、自治區,一個地方接著一個地方去談,談判過程異常艱辛。特別是在收入劃分和基期年的確定這兩個主要利益參數上,中央和地方不斷博弈,最終達成共識。

  財權和事權不對稱問題

  1994年,國務院決定省及省以下稅務局分設為國稅局和地稅局,各省最遲必須在當年8月15日分設掛牌。盡管在這一時間節點前,全國31個省級行政區都分設了國稅局和地稅局,但各地模式不一,比如上海市在市級層面雖然也有國稅局和地稅局,但實行的是“兩塊牌子、一套班子”,在區一級則僅有稅務局。而在浙江省則是省一級財政廳與地稅局黨組合一,行政分設,一把手身兼兩職,干部統一調配,在市縣一級,財政和地稅仍然合署辦公。

  翁禮華正是實施分稅制后第一任浙江省地稅局局長。他向《中國新聞周刊》回憶,考慮到分設帶來機構增加、人員膨脹、征收成本迅速增加的現實問題,浙江省決定掛牌不分家,以減少局際協調,提高工作效率,降低征收成本。因此,直到1997年8月,浙江省國地稅都合署辦公,所有國稅征收成本都由浙江省地方財政開支。

  直到1997年春天,“金華稅案”震驚全國,浙江省這才不得不將國地稅徹底分設。

  但考慮到分設后地稅與財政仍然是一家,應對單獨分開的國稅局有所照顧,因此方案確定省局人員按國稅60%、地稅40%,經費按國稅70%、地稅30%比例劃分。

  然而,浙江省很快發現,分稅制帶來了新的問題,由于財權上移,而事權不變,地方財政開始捉襟見肘,越到基層,財權和事權不對稱的問題越是突出。具體而言,在中央將各省的部分財力上收時,各省也上行下效,將地市政府的財力上收,地市一級則將縣鄉財力上收。結果就是大大削弱了處于低層的縣鄉一級財力,基層財政越來越捉襟見肘。

  數據顯示,地方財政自給能力由1993年的102%下降至2006年61%,年均下降3.2%。2005年全國赤字縣、市達556個,赤字面27.5%,赤字額127.4億元。

  為了確保基層財政穩定,浙江省財政廳決定從實際出發,不按一級政府一級財政的文件要求實行市管縣,而是繼續實行扁平化的省直管縣體制,以減省中間層級,避免其中的“雁過拔毛”問題。

  這一方案直到1995年才被國務院知曉。那一年,時任國務院副總理朱镕基到千島湖現場辦公,為的是解決20世紀50年代移民遺留問題。當時,需要建造環湖公路,以改善上遷移民的生產和生活問題。朱镕基提出,由中央、浙江省、杭州市三方各出資6000萬建造這條公路,杭州市的領導當場表示,浙江省實行省管縣,杭州市財政出不了這筆錢。

  直到一年多以后,各地紛紛出現類似的問題,一些地區甚至出現工資無法發放的窘境,國務院才不再督促浙江省改回“市管縣”。后來,時任國家體改辦兼專題辦主任的劉仲藜作了一個調研報告,肯定了浙江的省直管縣的做法,得到中央領導的批示,浙江的做法這才真正得到認可。

  實際上,1994年的國地稅分設旨在提高中央財政收入比重,保證中央財政正常運轉。1994年正式實施的分稅制財政體制規定,與收入劃分辦法相配套,建立中央和地方兩套稅務機構分別征稅。在稅收分成上,設定全國統一的稅收分成規則,增值稅由央地分享,消費稅和營業稅等為央地各自獨享。在征管體制上,分設為國稅系統和地稅系統,獨享的稅種各自征收,分享的稅種視情況劃分征收。

  “這一體制明確了中央固定收入、中央與地方共享收入和地方固定收入。既保證了中央稅款的有效征收,也提高了地方政府對地方稅種的征收積極性。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說。

  改革后的分稅制取得了良好的運行效果。中國財政部網站數據顯示,國家財政收入占GDP的比重在1995年的10.7%觸底后開始出現持續穩定增長態勢,中央財政收入的地位則從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

  在當時的歷史背景下,分稅制的施行有其必要性和重要性。施正文認為,分稅制的積極作用主要體現在三大方面。一是央地間的財政關系趨向規范。地方收支缺口由中央通過稅收返還等轉移支付填補,財力分配上體現為“先中央后地方”,根本改變了過去的“先地方后中央”的做法,有助于形成更為合理的財政平衡體系。二是切實提高了中央財政的宏觀調控能力,增強了財政體制的系統性、合理性。三是有利于發揮國稅系統專業征管能力,同時提高地方稅務系統的業務能力和執法水平。

  “中央請客地方買單”

  進入新世紀后,出于新經濟發展和宏觀調控的需要,國家稅務總局對中央財政集中和地方稅務指導的需求增強,新經濟環境對稅務機構的辦事程序和業務效率提出更高要求,原國地稅系統分設制度遭遇了現實發展瓶頸。

  中央財經大學稅收教育研究所所長賈紹華表示,分稅制在當今的經濟形勢下暴露出三大體制問題,即稅收管轄權不清、收入劃分比例不合理和機構設置重復,突出表現為央地財事權錯配引發的地方稅收亂象。由于地方的財權從1993年的78%下降到目前的55%左右,但事權卻從1993年的72%先降后升至現在的85%左右,財事權力不匹配帶來30%左右的支出缺額,而地方只能依賴于中央的轉移支付。

  由于中央的轉移支付是根據地方實際情況劃撥,當劃撥不到位時,就會出現“中央請客地方買單”的情況。在這一背景下,地方若認為劃撥額度不能滿足當地需求,就極易出現另辟蹊徑獲取財源的做法。近年來中央多次強調禁收的“過頭稅”,即為地方在時間和幅度上過度征稅,以充實地方財政的手段。

  “過頭稅”包括提前征收未來年份的稅,或提高稅率、隨意罰款等,或是將國家的減免稅費政策打折扣,巧立名目增設新的收費項目,以及在已經實施的收費項目中過度監管。“這些手段或是加重了當地實際稅負,或是加大了地方政府的債務風險,都不利于中央政府的宏觀經濟管理工作。”施正文告訴《中國新聞周刊》。

  此外,分稅制原先平衡央地利益的設立初衷,也隨著稅制改革的深入和計算機技術的發展得到新的解決方案。在新的經濟形勢下,國地稅分設制度也逐漸轉變成為機構負擔。

  武漢大學稅法研究中心主任熊偉指出,原來分稅制的設立,重在保障中央財稅收入和實現央地稅務雙軌運行。但隨著稅收征管系統的完善和電子化,國庫和預算制度逐步健全,征收稅款已實現在到達系統端口時自動分流,原先地方截留中央稅款的問題不復存在。同時,隨著近年稅制改革的深入,增值稅、所得稅等主要稅種成為央地共享稅,共享稅的范圍規模越來越大,央地分配比例也逐漸磨合,從前中央和地方的稅種劃分不清、財政收入相互擠壓的問題也得到解決。“從技術上講,國地稅分設已經失去最初的作用。”熊偉說。

  中央和地方系統要成為一個整體

  經過2002年的所得稅分享改革和2016年的全面推進營改增改革,諸如地稅征管效率低、系統資源浪費、納稅成本過高等問題愈加凸顯。在此背景下,新一輪國地稅征管體制改革已經勢在必行。

  國地稅合并后,以國家稅務總局為主與省級政府的雙重領導管理體制,不僅體現為中央實現垂直領導,也體現為中央在地方事務上征求并尊重地方意見。

  施正文告訴《中國新聞周刊》,統一后的稅務機構實行垂直領導體制,需要對中央和地方雙方負責,既要保障中央的財稅收入,又要積極引導地方經濟發展。這不僅有賴于稅務機構的有效運轉,也需要政府的協調配合。

  一方面,中央政府需要協助和支持地方發展,尊重地方政府在地方事務上的權力和意見。另一方面,地方政府也需要樹立大局意識,積極協助配合中央征管,幫助中央完成統籌謀劃。中央和地方系統要成為一個整體,將稅收治理逐步上升納入兼顧國家質量發展體系當中。

  在國地稅分設時期,常有地方以稅收減免作為優惠條件來招商引資,以此形成地區間的競爭格局。“利用稅收優惠來吸引資本的手段,并非中央所樂見的。”熊偉告訴《中國新聞周刊》,“可以預見,國地稅合并之后,地方稅收優惠政策的執行阻力會越來越大,地方政府以直接稅收為形式的優惠手段也會越來越少。”

  在稅收權限收縮的環境下,地方政府吸引資本的手法將可能從稅收渠道轉向財政渠道。熊偉認為,當地方難以推行稅收優惠政策時,財政補貼、獎勵等財政支出手段或將成為新的招商引資辦法,這種方式也有利于建設全國統一的大市場。

  “當前,中央和地方的事權、財權分配是本輪國地稅征管體制改革中的焦點問題。”施正文認為,現在國地稅合并剛剛起步,還處在探索階段。中央和地方的權力分配需要根據財稅體制發展趨勢進行調整,在共同探索中進一步磨合。基本原則是既要保證中央領導權,又要發揮地方積極性,充分體現雙重體制的配合性,重視協商協調和溝通合作。

  從機構改革的法制化和規范化角度看,國地稅合并需要盡快出臺文件,在機構運行、具體職能劃分、工作程序、專業處理等方面落實規定。同時,建立合理協調機制,在出臺重要的地方政策時充分征求地方意見,更大程度地尊重、體現地方意愿,保證地方的話語權。

  隨著國地稅合并,健全地方稅體系的緊迫感和難度也進一步增大。熊偉告訴《中國新聞周刊》,由于《立法法》中已經明確稅收只能以法律的形式確立,地方人大和地方政府沒有稅收立法權,因而不存在法律意義上的“地方稅”。此前被稱作“地方稅”的,是地方稅務部門征收的稅。而國地稅合并后,這樣的地方稅也沒有了。從前“你的稅歸你,我的稅歸我”的地方稅體系,已經演變為“這部分收入歸我,那部分收入歸你的”地方收入體系了。

  熊偉認為,當前的高稅率是從前征管能力薄弱的體現。在分稅制條件下,存在一些處于兩個機構之間灰色地帶的擦邊球收入,機構難以征收這部分收入,只能以提高稅率為手段增加可征收稅款。隨著國地稅的合并,灰色地帶消失,稅收征管能力的提升也成了必然要求。

  從未來稅制改革的發展趨勢來看,推動個人所得稅綜合與分類相結合的改革已成必然,需要以自然人納稅人為征管對象。由于自然人在全國流動,也會有跨區域的收入來源,這將對全國統一的數據庫、信息系統建設以及征管資源的優化配置提出更高的要求。“在這種情況下,國地稅合并對于提高征管效率的意義也更為重要。”施正文說。

  國地稅合并是未來新稅制建設的重要一環,也是新時代財稅改革的一個支柱性改革措施。施正文告訴《中國新聞周刊》,“稅制改革工作的意義不僅僅在于稅收,也是促進民主法制建設、治國理政實踐的重要組成部分。隨著民主化、法制化趨勢強化,高效、統一、規范將成為國家機構改革的大方向,此次國地稅合并的更多更長期的效應,將會在今后的稅制改革等宏觀工作中逐漸釋放。”

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